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　　【案情介绍】

　　2015年5月23日，新疆B有限公司（以下称“B公司”）与江苏A有限公司（以下称“A公司”）签订建设工程施工合同，约定B公司将新型作物专用肥项目工程发包给A公司施工，工程内容为基础主体、装饰、水电消防、设备基础（不含钢结构）；承包范围为1#原料库、一车间、1#成品库、栈桥、沉降室、生产办公室、2#原料库、二车间、2#成品库、硝酸钾库、综合楼、宿舍楼（不含门窗、内外墙涂料、钢结构、库房车间电气照明）、设备基础等附属工程。计划开工日期、总日历天数。合同价款为预估2000万元，其中1#原料库、一车间、1#成品库、设备基础等有图纸部分总价845万元，2#原料库、2#成品库等有图纸部分总价547万元。......3、工程内容：不包含门、窗、内外墙涂料，库房内砼梁、柱不抹灰；库房车间电气照明不包含，钢结构不包含，其余图纸内容均在工程施工范围内。承包人根据发包方的要求施工，发包人有权根据实际情况调整承包方的施工内容......。

　　2015年8月12日，B公司与A公司签订《补充协议书》，补充约定修改工程量计量、调整施工进度时间等事宜。

　　2015年12月15日，阿克苏市建设工程监督管理办公室批准同意涉案工程直接发包。

　　2015年12月16日，B公司与A公司就B公司新型作物专用肥项目一标段、二标段签订《建设工程施工合同》两份，约定：一标段工程内容：基础主体、装饰、水电消防、设备基础；工程承包范围：1#原料库、2#生产车间、1#成品库、宿舍楼。签约合同价为：25,546，200元，合同价格形式为单价合同。二标段工程内容：基础主体、装饰、水电消防、设备基础；工程承包范围：2#原料库、1#生产车间、2#成品库、综合办公楼、生产办公楼......。

　　2016年6月，涉案工程完工，B公司、A公司与监理单位对工程进行竣工验收。工程竣工验收报告单中工程概况载明：1#、2#原料库，1#、2#成品库，1#、2#车间，栈桥，沉降室，生产办公室，综合楼，宿舍楼（不含门窗、内外墙涂料、钢结构、库房车间电气照明），设备基础等附属工程。验收结果：生产办公楼一楼卫生间没有地漏盖一个，门上窟窿未堵塞一处；原料库、成品库、车间、消防设施不完善；宿舍楼部分开关、水龙头松动，个别排水管未密封，安全出口标志未处理一处。处理意见：以上问题已全部按规定处理完毕。

　　【裁判结果】

　　最高人民法院认为：首先，从实际工程进度来看，A公司在2015年4月已进场施工，5月施工合同约定工程于2015年8月25日完工，之后《补充协议书》中将工期延长至2015年10月30日；12月备案合同签订时实际已完成大部分工程，但12月备案合同约定的施工日期为2015年12月25日至2016年12月25日；12月备案合同约定的施工日期与实际施工时间及《补充协议书》的约定均不符。其次，从实际施工范围来看，5月施工合同的承包范围不包含门窗、内外墙涂料、钢结构、库房车间电器照明，A公司实际施工内容与5月施工合同工程内容一致，与12月备案合同内容不相符。再次，从工程价款约定来看，12月备案合同为单价合同，单价完全按照B公司委托的造价咨询机构所作出的造价进行约定；12月备案合同中约定的部分施工内容在该合同签订时已由B公司分包给他人施工，该合同中并未剔除由他人施工部分，而是将全部工程进行造价。5月施工合同是总价合同，包含有图部分的固定价及无图部分的预估价，该合同对工程未出图部分及变更部分约定“工程结算价下浮15%为最终结算价”，对未确定部分的计量取费亦进行了约定。5月施工合同约定的工程价款更符合双方协商的结果。故结合以上，原判决依据5月施工合同认定工程价款，并无不当。

　　【实务评析】

　　（一）施工合同备案被取消

　　改革开放以来，我国房屋、基础设施等建设突飞猛进，城市功能性、基础设施与市民的居住环境不断提升。为加强对建设施工行为的监督管理，建设部于1993年1月29日发布《建设工程施工合同管理办法》规定承发包双方应当将建设工程施工合同文本进行备案。长期以来，建设工程施工合同备案扮演了十分重要的作用。

　　为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，推动政府职能转向减审批、强监管、优服务，国务院办公厅于2018年5月14日下发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），率先在北京市、天津市、广州市、深圳市等多地开展工程建设项目审批制度改革试点取消施工合同备案。为响应国务院办公厅的要求，推进工程建设项目审批制度改革，住房和城乡建设部于2019年3月18日印发《关于修改有关文件的通知》（建法规〔2019〕3号），删除《建筑工程方案设计招标投标管理办法》第十八条中“招标人和招标代理机构应将加盖单位公章的招标公告或投标邀请函及招标文件，报项目所在地建设主管部门备案”的规定，删除《住房城乡建设部关于进一步加强建筑市场监管工作的意见》“（八）推行合同备案制度”的相关规定。在我国施行长达二十余年的建设工程施工合同备案被取消。

　　（二）招标文件备案仍保留

　　虽然建设工程施工合同的备案被取消，但根据《招标投标法（2017修正）》第十二条第3款，依法必须进行招标项目招标人自行办理招标事宜，应当向有关行政监督部门备案。另外，就房屋建筑和市政基础设施工程、公路工程、水运工程亦保留了招标项目、招标文件仍应当履行备案手续。

　　1.房屋建筑和市政设施工程的备案要求

　　根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法（2019修正）》（以下称“房屋建筑和市政工程招投标办法”），房屋建筑和市政基础设施工程中，招标人应当依据规定办理备案手续，具体规定如下：

　　《房屋建筑和市政工程招投标办法》第十一条规定，招标人自行办理施工招标事宜的，应当在发布招标公告或者发出投标邀请书的5日前，向工程所在地县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。

　　《房屋建筑和市政工程招投标办法》第十八条规定，依法必须进行施工招标的工程，招标人应当在招标文件发出的同时，将招标文件报工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案，但实施电子招标投标的项目除外。建设行政主管部门发现招标文件有违反法律、法规内容的，应当责令招标人改正。

　　《房屋建筑和市政工程招投标办法》第十九条规定，招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少15日前，以书面形式通知所有招标文件收受人，并同时报工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案，但实施电子招标投标的项目除外。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。

　　2.公路工程建设项目的备案要求

　　根据《公路工程建设项目招标投标管理办法》（以下称“公路工程招投标办法”），依法必须进行招标的公路工程建设项目中，招标人应当依据规定办理备案手续，具体规定如下：

　　《公路工程招投标办法》第十七条规定，招标人应当按照省级人民政府交通运输主管部门的规定，将资格预审文件及其澄清、修改，招标文件及其澄清、修改报相应的交通运输主管部门备案。

　　《公路工程招投标办法》第十八条第2款规定，招标人发出的资格预审文件或者招标文件的澄清或者修改涉及前款规定的公开内容的，招标人应当在向交通运输主管部门备案的同时，将澄清或者修改的内容上传至前款规定的网站。

　　《公路工程招投标办法》第五十五条第1款规定，依法必须进行招标的公路工程建设项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内，将招标投标情况的书面报告报对该项目具有招标监督职责的交通运输主管部门备案。

　　《公路工程招投标办法》第六十条第2款、第4款规定，重新招标的，资格预审文件、招标文件和招标投标情况的书面报告应当按照本办法的规定重新报交通运输主管部门备案。依照本条规定不再进行招标的，招标人可以邀请已提交资格预审申请文件的申请人或者已提交投标文件的投标人进行谈判，确定项目承担单位，并将谈判报告报对该项目具有招标监督职责的交通运输主管部门备案。

　　各级交通运输主管部门负责对公路工程建设项目招标投标活动的监督管理。如果不按照项目审批、核准部门确定的招标范围、招标方式、招标组织形式进行招标的，由交通运输主管部门责令改正，可以处三万元以下的罚款。

　　3.关于水运工程建设项目的备案要求

　　根据《水运工程建设项目招标投标管理办法（2021修正）》（以下称“水运工程招投标办法”），水运工程建设项目中，招标人应当依据规定办理备案手续，具体规定如下：

　　《水运工程招投标办法》第十五条规定，招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标，其招标实施主体应当在总承包合同中约定，并统一由总承包发包的招标人按照第十八条的规定履行招标及备案手续。

　　《水运工程招投标办法》第十六条规定，招标人自行办理招标事宜的，应当向具有监督管理职责的交通运输主管部门备案。

　　《水运工程招投标办法》第十八条规定，水运工程建设项目采用资格预审方式公开招标的，编制资格预审文件和招标文件，报交通运输主管部门备案；对提出投标申请的潜在投标人进行资格预审，资格审查结果报交通运输主管部门备案；编制招标投标情况书面报告报交通运输主管部门备案。

　　《水运工程建设项目招标投标管理办法（2021修正）》第二十条规定，水运工程建设项目实行邀请招标的，招标文件应当报有监督管理权限的交通运输主管部门备案。

　　（三）关于施工合同与其他文件约定不一致的价款结算

　　目前，建设工程施工合同备案已被取消，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号），当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人有权请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据。

　　此外，发包人将依法不属于必须招标的建设工程进行招标后，与承包人另行订立的建设工程施工合同背离中标合同的实质性内容，除非发包人与承包人因客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化而另行订立建设工程施工合同，当事人仍有权请求以中标合同作为结算建设工程价款依据。

　　（四）关于行政主管部门的职权与责任

　　根据广东省住房和城乡建设厅印发的《关于进一步提高施工许可办事效率的通知》第二条，施工许可证核发时，不再要求建设单位提交企业资质证书和各类人员的资格证书、合格证书、安全考核证书及身份证复印件等证明材料，改为建设单位签署《建筑工程施工许可申请承诺书》。施工许可审批前置条件中的建设单位资金已经落实的证明材料，可由建设单位出具建设资金落实承诺书替代银行出具的到位资金证明。住房和城乡建设部门应当注意落实工作责任，进一步优化审批流程，压缩办事时限，精减申报材料，对各类审批的前置条件和申报材料进行再梳理，按照依法、规范、必要的原则，能减则减，对法律、法规、规定的“其他材料”“有关材料”应逐一予以明确。

　　就仍然保留备案的招标项目、招标文件等，行政主管部门应当依法履行备案职责，审查备案材料，做好备案工作，严格做到合法合规。