农工党广东省委会：

　　关于建立城市更新过程中社会风险防范机制的提案（省政协十二届五次会议第20220165号）收悉。我厅会同省司法厅、自然资源厅、生态环境厅、文化和旅游厅认真研究，提出答复意见如下：

　　该提案分析了城市更新过程中存在风险评估和应对机制缺失、权属人抵制、产权不清晰、项目周期过长、环境影响大等问题，并提出了健全风险评估机制、引入第三方调解、加强权属核查、探索可持续模式、加强环境和历史保护等意见建议。我们认为，城市更新过程中遇到的困难和风险不容忽视，该提案的意见建议很有针对性，对我们解决相关问题很有前瞻性和指导性。

　　一、已开展的工作

　　（一）出台政策措施，完善评估论证机制。

　　早在2012年，省发展改革委就出台了《广东省发展改革委重大项目社会稳定风险评估暂行办法》（粤发改重点〔2012〕1095号），要求项目单位在组织开展项目前期工作时，应当对项目建设实施可能产生的社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。近年来，我省不断完善城市更新项目评估机制，在城市更新政策中进一步予以明确，先后印发出台《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号，下称：71号文）、《广东省旧村镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（省政府令第279号，下称：279号令）、《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版》（粤自然资函〔2021〕935号）、《广东省城镇居住社区人居环境品质提升工作领导小组办公室关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题有关工作的通知》（粤建节〔2022〕143号）等政策文件，进一步强调要加强城市更新评估论证有关工作。

　　（二）重视权属人利益，化解矛盾风险隐患。

　　一是规范开展确权登记。一方面，制定不动产登记标准规范，省自然资源厅印发《广东省不动产登记操作指南（试行）》，明确了不同权属类型登记的适用范围、申请主体等，统一规范标准。印发《关于加快处理不动产登记历史遗留问题的指导意见》，研究破解“房地分离”管理等历史遗留问题，对10余种不动产登记历史遗留问题分类提出了原则性处理意见，有效保障人民群众合法权益，同时明确集体所有土地上开发的商品住房，一律不予确权登记，防止违章建筑等非法产权合法化。另一方面，全面推进“房地一体”农村不动产登记发证工作，完善旧城镇旧村庄更新改造产权基础。印发《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》（粤自然资规字〔2019〕11号）等规范文件，明确了农村不动产登记范围、权籍调查全覆盖、申请主体及区分不同历史阶段、不同类型的农村不动产确权登记原则，补充完善旧城镇旧村庄产权基础；同时重申集体所有土地上开发的商品住房，城镇居民非法购买农村宅基地及地上房屋的，一律不予确权登记。二是收益分配体现政府让利。政府征收或收回原权利人土地权利的，在公开出让后可按土地出让纯收益不高于60%的比例专项用于对原权利人支持发展。政府计收土地出让价款时，充分考虑拆迁成本、开发周期等因素，予以差别化处理。积极探索分地、分物业等多种方式分配改造增值收益。三是探索解决拆迁留守户难题。2019年，省政府印发的《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》明确提出强化行政司法保障，通过行政裁决、司法裁判、引入独立第三方评估机构调解等方式，加快破解拆迁留守户难题。四是严控违法用地合法化。根据自然资源部印发的《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》，省有关部门指导各地严控小产权房等不能通过登记将违法用地合法化，详细调查改造范围内房屋和土地权属情况，防止出现违法建筑、非法产权合法化的情况。五是加强统筹平衡。省住房城乡建设厅出台《城中村微改造工作指引（试行）》，指导各地对城中村中的不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑等，由实施主体承担修缮、整治费用及相应责任的，可通过设立专项政府补助、异地安置等方式进行统筹平衡。

　　（三）加强历史文化保护，防止破坏性“建设”问题。

　　一是在“三旧”改造中注重历史文化保护。早在2010年，原国土资源厅会同省相关单位联合印发了《关于在“三旧”改造中加强文化遗产保护的通知》（粤文物〔2010〕268号），明确要求在“三旧”改造过程中，要加强对文化遗产的保护工作。2019年，省政府印发的71号文明确要求，坚持留改拆相结合，运用“绣花”功夫加强历史文化保护。2021年3月1日起施行的279号令明确将微改造作为三种改造类型之一，其目的也是突出历史文物保护的重要性。2021年10月，省自然资源厅联合省文化和旅游厅、省绿化委员会办公室印发了《关于在“三旧”改造中加强历史文化遗产和古树名木保护的通知》（粤自然资函〔2021〕1025号），要求各地自然资源、文物、林业主管部门高度重视“三旧”改造中历史文化遗产和古树名木保护工作，切实加强“三旧”改造中的历史文化遗产和古树名木的审核监管。

　　二是在城市更新行动中切实防止大拆大建问题。2022年3月，省城镇居住社区人居环境品质提升工作领导小组办公室印发通知，部署在实施城市更新行动中防止大拆大建问题有关工作，强调要坚持保护优先严守底线，对历史文化资源要做到应保尽保；对拟实施城市更新的区域，要全面开展调查评估论证；严格控制大规模拆除、增建、搬迁居民，稳妥、适度、有序、分步拆除“城中村”，遏制房租过快上涨，确保住房租赁市场平稳。2020年8月，为贯彻落实住房城乡建设部工作部署，加强城市更新项目历史文化资源评估论证工作，省住房城乡建设厅发函给各地级以上市政府，要求在城市更新改造项目中，对改造面积大于1公顷或涉及5栋以上具有保护价值建筑的项目，要将历史文化资源评估论证成果上报备案。

　　三是加强城市更新过程中的文物保护利用工作。加强文物系统性保护，加强不可移动文物保护管理，持续推进国家级和省级文物保护利用示范区创建。2020年，省文化和旅游厅启动《广东省文物保护空间规划》编制工作，在国土空间规划中落实保护不可移动文物的空间管制措施。严格落实城市更新和“三旧”改造中的文物保护要求，将文物保护与老城保护、城市更新相结合，强化本体保护和风貌管控。积极出台政策指引，推动文物合理利用，让文物“活”起来。2019年省文化和旅游厅出台《广东省文物建筑合理利用指引》，指导各地文物行政部门做好不可移动文物固本提升、日常养护和活化利用等工作，探索文物建筑合理利用。如汕头市小公园历史文化街区在保育活化过程中利用文物旧址和代表性历史建筑修缮建设为17个专题陈列馆，将其打造成为爱国主义教育、历史教育学习基地及热门景点，成为我省文物古迹活化利用的亮点和创新点。

　　（四）开展绿色建筑创建行动，推进建设用地土壤污染修复。

　　一是全面贯彻执行《广东省绿色建筑条例》。省住房城乡建设厅会同省有关单位出台《广东省绿色建筑创建行动实施方案（2021-2023年）》，开展绿色建筑创建行动，在建设用地规划条件中明确项目的绿色建筑等级要求，并结合城镇老旧小区改造，推进既有建筑绿色化改造，降低碳排放。二是有序推进建设用地土壤污染调查评估和治理修复。省生态环境厅建立建设用地调查评估制度，对城市更新过程中，涉及拟收回或已收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途变更为住宅、公共服务和公共管理用地的建设用地，督促土地使用权人开展土壤污染状况调查评估，查明地块土壤污染情况和环境风险情况。省生态环境厅会同省自然资源厅、住房城乡建设厅、工业和信息化厅等部门联合印发《关于进一步加强建设用地土壤环境联动监管的通知》，进一步明确规划、供地和开发建设等用地环节中的土壤污染防治要求。三是强化风险管控和修复活动监管。做好建设用地土壤污染风险管控和修复有关报告技术评审，建立广东省建设用地土壤污染防治专家库，持续开展土壤污染状况调查、风险评估、风险管控和修复效果评估报告技术评审。加强建设用地土壤污染修复活动监管，建立污染土壤转运联单制度，防止污染土壤处置不当。规范从业单位和个人信用管理，指导从业单位和个人在“建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录系统”中进行信用登记和业绩情况记录。

　　（五）创新实施模式，加大引导激励工作力度。

　　一是创新工作机制。省层面积极探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续发展模式，大力推行连片成片改造下的“F(融资）＋EPC(设计-采购-施工)＋○(管理运营）”一体化模式，省住房城乡建设厅联合国开行广东省分行、中国电信广东分公司出台政策文件，搭建合作平台，鼓励金融机构、国企平台、社会力量等多方主体积极参与城市更新改造。二是打造示范项目。激励头部房企加大对城市更新的实践探索，提升城市发展建设质量，推动碧桂园集团与佛山桂一社区更新改造项目成功签约。推动江门市与国开行广东省分行达成合作意向，联合开发利用长堤历史文化风貌区，成立区级国企平台公司，推进历史建筑修缮及活化利用，力争打造成为社会力量参与城市更新改造的典型示范项目。三是激发市场活力。各地市充分发挥市场作用，鼓励市场主体投入城市更新领域。如深圳采取允许原权利人自行改造、委托市场主体实施、合作改造等多种路径，拟改造的原权利人土地无须经过政府收储再招拍挂出让，而是采取协议方式出让给参与改造的实施主体，极大地激发市场主体参与更新改造的积极性。广州采取依靠区级更新公司、充分发挥市级大型国企平台作用、鼓励支持外地进驻企业等方式，大力培育规模化实施运营主体，吸引社会力量参与城市更新项目，推动荔湾区广船生产区全面改造项目搭建鹤园生活区微改造项目等多个片区综合改造项目落地实施。江门蓬江区把老旧小区改造计划项目打包采用“EPC+○”模式，充分发掘改造区域的商业价值，整合存量资源，利用有偿停车、快递投放及广告路名牌等创造收益，引进国有企业滨江物业管理公司进行运营管理。四是完善规划编制信息公开和公众参与制度。在国土空间规划编制中，省自然资源厅指导各地自然资源部门不断完善规划信息公开和公众参与制度，发挥不同领域专家的决策支撑作用，建立规划实施过程中的全流程、多渠道公众参与机制，持续完善规划成果；同时积极开展政策解读和舆论引导，回应社会关切问题。

　　二、下一步工作

　　按照国家工作部署及省委、省政府工作要求，省住房城乡建设厅会同省有关部门将积极完善城市更新过程中社会风险防范机制，指导各地市有序推进城市更新行动，在防止大拆大建问题的基础上，探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续更新模式。

　　（一）提升工作效能，稳妥有序推进城市更新。

　　一是加强历史文化和古树名木保护。压实市县政府主体责任，督促市县切实贯彻落实“三旧”改造中历史文化保护传承和古树名木保护政策。出台住房城乡建设领域重大项目备案管理有关办法，规范城市更新项目历史文化资源评估论证、超大体量公共建筑、新建超高层建筑、改建有历史价值的公园、大型城市雕塑、大规模伐移老树和有乡土特点的现有树木等重大项目备案工作。二是指导各地分类实施改造。指导各地分区分类谋划承载国家、省发展战略，以及民生实事工程的空间安排。坚持以国土空间规划为依据，严格既有建筑拆除论证，除标图入库中拆除重建、生态修复类以及违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑，以及对重大功能平台，重要基础设施、公共服务设施、疫情防控设施等选址之外，且不符合棚户区改造、危房改造、保障性安居工程建设等国家规定的政策条件，不大规模、成片集中拆除现状建筑，推动节约用地、集约用地、高效用地。三是做好确权登记工作。持续深化不动产登记能力和作风建设“双提升”行动，进一步指导督促各地做好不动产登记历史遗留问题处理等工作，保障群众合法权益；加快完成“房地一体”农村不动产确权登记发证工作，督促各地依法依规做好农村不动产确权登记，为“三旧”改造范围内房屋和土地补偿提供权属依据。四是加强文物保护利用。深入推进城市更新过程中的文物保护利用工作，牢固树立保护好、传承好历史文化遗产是对历史负责、对人民负责的观念，进一步加强文物资源的系统性保护利用，推动印发《关于进一步加强文物保护和考古工作的意见》《广东省“十四五”文物保护和科技创新实施方案》，推动完成《广东省文物保护空间规划》,加强文物本体和周边环境保护利用，持续改善城市改造范围内文物的保存状况。五是深化建设用地土壤污染监管。健全城市更新疑似污染地块、污染地块名录，严格污染地块再开发利用准入管理。强化污染地块风险管控和修复事中事后监管，强化日常监管和执法检查，建立污染地块环境监管长效机制。

　　（二）健全政策体系，大力推动实施模式创新。

　　一是完善法规制度体系。适时开展相关规章制度制修订工作，完善社会风险防范机制。对大多数或者绝大多数被拆迁人同意更新单元规划方案的情况，从法律法规层面界定，符合公共利益需要的，可实施有针对性的个别征收，从而解决片区改造出现的“钉子户”顽疾问题。继续探索和完善“三旧”改造政府裁决和司法裁判机制。在国家城市更新政策指导文件出台后，研究制定出台适应我省城市高质量发展的城市更新政策文件，重点解决城市更新过程中出现的问题和风险隐患。二是加大支持力度。推动出台城市更新财税支持政策，鼓励各地在土地出让收益中安排一定比例专门投入城市更新。研究制定消防改造指导意见，允许城市更新中公建配套设施建设，对标现行标准适当放宽消防标准和要求，保证不低于原有消防标准的前提下改善消防条件，以顺利完成配套建设。进一步拓宽建设用地指标的供给途径，优化区内、项目内用地指标“占补平衡”审批流程。研究制定复建安置房产权登记的政策措施，明确工作指引，解决安置房产权登记问题。三是支持开展试点示范。指导深圳、江门、汕头等市开展城市更新试点示范建设，积极探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续更新模式。支持有条件的市作为全域土地整治试点城市，开展土地综合整治。探索设置城市更新专项用地规模、指标，定向供给城市更新项目。支持有条件的市对旧村庄更新改造房屋搬迁补偿安置开展行政裁决试点工作。四是破除政策障碍。针对旧村改造项目历史遗留问题较多的情况，探索制定旧村改造项目奖励政策，对历史遗留问题开通绿色通道，多途径激励村民参与到新一轮的城市发展建设中，分享社会发展红利。五是扩宽融资渠道。研究制定区别于一般房地产项目的城市更新优惠金融政策，降低融资成本。推动各地出台更有弹性的城市更新项目成本核算指导标准。联合政策性银行出台一批配套的金融政策措施，支持社会力量参与改造。探索市场运作新模式，带动更多的社会资本进入城市更新领域。建立改造资金政府与居民及社会力量合理共担机制。

　　专此答复，诚挚感谢你们对我们工作的关心和支持，欢迎你们继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

广东省住房和城乡建设厅

2022年6月27日